Jogorku Kenesh Bichkek

Une révision constitutionnelle confuse au Kirghizstan : analyse

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La réforme constitutionnelle qui se prépare au Kirghizstan a provoqué de nombreux remous politiques en recomposant la scène politique du pays, mais qu’en est-il sur le fond ? Quelles seront les conséquences des changements proposés de la norme juridique suprême du pays ?

Le cabinet juridique kirghiz « Adilet » analyse le projet de révision constitutionnelle sous l’angle juridique. Novastan a traduit et regroupé les conclusions de cette analyse publié en russe sur Zanoza.kg.

Une révision constitutionnelle qui pose des problèmes juridiques

La procédure concernant l’apport de modifications à la Constitution est détaillée dans l’article 114 de la Loi fondamentale actuelle. Selon celui-ci il faut une loi organique fixant les modalités de changement et seule une majorité qualifiée (des deux tiers) peut initier et voter une révision de celle-ci.  L’article 4 de la loi (organique), voté suite à la constitution en 2010, portant « sur la mise en œuvre de la constitution de la République Kirghize » impose un moratoire sur la révision constitutionnelle jusqu’au 1er septembre 2020. Ainsi il faut avant tout refaire une loi organique pour pouvoir changer la constitution, ce qui est complexe. C’est ce que le parlement essaye de faire en faisant en ce moment passer en lecture une loi organique visant a permettre une révision constitutionnelle par référendum.

Une restructuration des principes fondamentaux qui pourrait permettre de bafouer les droits de l’homme

Le projet de révision poussé par le président Atambaïev prévoit de modifier l’article 1 de la Constitution, en y inscrivant un nouveau système de principes fondamentaux pour la République Kirghize.

La liste proposée comporte 9 points, où aux côtés des droits de l’homme sont ajoutées de nouveaux principes, comme l’indépendance, la souveraineté étatique, les intérêts nationaux etc. Dans le même temps, il est retiré de l’article 16 de la Constitution Kirghize la disposition plaçant les droits de l’homme au rang des principes fondamentaux.

Dans l’exposé des motifs, les initiateurs critiquent en effet la primauté donnée aux droits de l’homme sur les autres principes, ce qui contribue à « désorienter le gouvernement dans le sens d’une primauté abstraite des droits de l’homme ». Selon eux, les droits et libertés de l’homme ne sont pas suffisamment liés aux devoirs et à la responsabilité.

De plus des principes comme l’indépendance et la souveraineté, devraient être élevées au rang de « principes fondamentaux » car, selon les auteurs, sans leur ajout, la société et le pays ne peuvent réussir.

Or, la reconnaissance légale de l’homme, de ses droits et libertés, au sein des principes fondamentaux est une norme centrale de l’ordre constitutionnel. Il n’y a actuellement pas d’autre alternative crédible pour garantir les droits de l’homme comme principe fondamental, ainsi que l’inaliénabilité des droits et libertés. L’établissement d’autres principes de développement de la société peuvent mener à la restriction des libertés et droits de l’homme, et à terme à l’installation d’un régime autoritaire.

En intégrant une nouvelle liste de principes fondamentaux, les droits de l’homme perdent leur primauté sur les autres principes et c’est donc toute la relation entre le gouvernement et l’individu qui s’en trouve modifiée.

Selon la rédaction de l’actuelle Constitution en vigueur, dans le cadre des relations entre le gouvernement et l’individu, la primauté est toujours donnée au respect des droits humains et ceux-ci ne peuvent être limités qu’exceptionnellement, dans des cas concrets listés dans la Constitution. A contrario, dans le nouveau système de principes fondamentaux, la primauté pourrait être donnée à n’importe quel des 9 éléments et même si cela provoque une atteinte aux droits de l’homme, puisque cette dernière serait justifiée par la nécessite de garantir l’application de la liste des nouveaux princes fondamentaux.

De plus, la majorité des principes nouvellement proposés sont d’ores et déjà inclus dans le texte actuel de la Constitution et il est donc d’une utilité douteuse de les inclure et de les détailler au sein du système des principes fondamentaux.

Les accords internationaux ne primeraient plus sur la constitution

Le projet de révision intègre également des changements dans les articles 6 et 41 de la Constitution de la République Kirghize. Ainsi, la primauté des accords internationaux en matière de droits de l’homme sur les autres accords internationaux disparaît de l’article 6, tandis que c’est l’obligation imposée à la République Kirghiz d’appliquer les décisions des organes internationaux en matière des droits de l’homme ainsi que de réparer les dommages afférents qui disparaît de l’article 41.

Le retrait de ces dispositions de la Constitution Kirghize entraînerait des conséquences négatives, tant pour les citoyens que pour le gouvernement dans son ensemble. Les citoyens perdraient la faculté de pouvoir défendre leurs droits devant des institutions internationales spécialisées en la matière, étant donné que les décisions de ces dernières ne seront plus contraignantes et que leur application ne dépendrait que du bon gré du gouvernement ayant lui-même commis une violation des droits humains.

Cependant même en supprimant cette disposition de la constitution Kirghize, le gouvernement resterait obligé d’appliquer les décisions des organes internationaux en charge des droits de l’homme, étant donné qu’il a endossé la responsabilité en ratifiant les accords internationaux et l’unique moyen juridique de refuser d’appliquer les décisions serait de dénoncer les accords.

Atambaiev et son premier ministre

Annuler la prescription des crimes : un appât pour justifier la modification constitutionnelle ?

L’article 26 de la Constitution se voit ajouter une disposition supplémentaire pour rendre les juges seuls à juger de la prescription d’un crime ou non. Cela veut dire que les enquêtes concernant les crimes seraient menées à leur terme et transmissent au tribunal, sans prise en compte de la prescription.

Les initiateurs de la révision constitutionnelle mettent en avant la nécessité de réviser la constitution car elle permet la pratique abusive de l’interruption des affaires pénales en raison de la prescription des faits criminels. Permettant ainsi à des criminels d’échapper à la prison grâce à des lois prescrivant les crimes de différente nature au bout de peu d’années. Cette modification constitutionnelle mettrait ainsi fin à cela en rendant les juges responsables des prescriptions ou non au cas par cas.

En premier lieu, dans la rédaction actuelle de la Constitution il n’y a pas d’interdiction faite à la Justice concernant l’interruption des affaires pénales pour cause de prescription. Si les initiateurs de la révision souhaitent mener à terme la réforme, il leur suffirait d’apporter les modifications nécessaires dans le code pénal du pays, sans amender la constitution.

En deuxième lieu, même si une affaire pénale est interrompue au stade de l’enquête suite à la prescription des faits, il est possible d’intenter un recours en justice contre la décision de clôturer l’enquête. De cette façon, les tribunaux peuvent toujours examiner la légalité de l’interruption de l’affaire.

Cela signifie par conséquent que la transmission aux tribunaux du pouvoir exclusif d’interrompre les affaires pénales en raison de la prescription se relève être la panacée de la « mauvaise pratique », car les juges seront sujets à toutes sortes de pression et auront entre leur main tout le pouvoir d’interrompre ou d’envoyer en prison des criminels souvent très puissants et riches.

Dans cette question, le problème ne réside pas dans les textes de lois mais dans leur application. La résolution de cette question ne peut passer que par une lutte efficace contre la corruption et l’exclusion des fonctionnaires malhonnêtes au sein de la Justice et des forces de l’ordre.

Obligation de respecter ses devoirs civils et juridiques et possibilité de restriction de liberté

Les articles 20 et 24 de la Constitution de la République Kirghize seraient modifiés pour supprimer la disposition concernant l’interdiction de l’incarcération en cas de manquement à ses devoirs juridique et civils. Cela permettrait ainsi d’envoyer en prison les citoyens qui ne respectent pas ses « devoirs civils et juridiques ».

Dans l’exposé des motifs, cette modification est justifiée par le caractère trop abstrait de la disposition actuelle qui rendrait presque impossible le jugement des fraudeurs de toute sorte. D’où la modification de cette norme, remplacée par une formulation prévue à l’article 11 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

L’adoption de ces mesures entraînerait l’ouverture massive de nouvelles affaires pour manquement aux devoirs citoyens. Les personnes physiques et morales ne résoudront plus leurs différends avec l’institution judiciaire mais auprès des forces de l’ordre. Si cette modification est adoptée, les citoyens devraient s’adresser aux forces de l’ordre et prouver qu’ils ne sont pas en mesure de remplir leurs obligations. Le niveau de corruption pourrait augmenter ainsi que les inspections des entreprises par les autorités, ce qui pourrait avoir une mauvaise influence sur le climat économique.

parlement kirghiz

C’est là une approche sélective des initiateurs des modifications constitutionnelles vis-à-vis des accords internationaux sur les droits de l’homme. Dans le cadre de ladite modification, les initiateurs clament haut et fort qu’en procédant de la sorte ils se mettent en conformité avec le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. En revanche, dans un autre article du même projet de révision, ils excluent la primauté des accords internationaux sur les droits humains et suspendent l’obligation de la République Kirghize d’appliquer les décisions des organes internationaux en charge des droits humains. Le Comité des droits de l’Homme de l’ONU, dont les décisions seraient « court-termistes » selon les autorités, a justement été institué sur le fondement de la Partie IV dudit Pacte.

Interdiction du mariage homosexuel

L’article 36 de la Constitution du KR se voit ajouter un 5e alinéa, qui dispose que la famille est fondée sur l’union volontaire d’un homme et d’une femme.

Conformément à l’actuelle législation kirghize sur la famille, les mariages homosexuels ne peuvent être enregistrés au Kirghizistan. L’article 2 du Code de la famille du KR dispose que pour être légal, le mariage est une union égale entre un homme et une femme, conclue librement et de plein gré des conjoints. Dans les 25 dernières années suivant l’indépendance de la République Kirghize, aucun mariage homosexuel n’a été enregistrée. L’ajout de ces modifications dans la Constitution ne modifie en rien les règles d’enregistrement des mariages, et aucun objectif pratique ne justifie ce changement. Cependant la lutte contre le mariage homosexuel est populaire au Kirghizstan comme dans la plupart des pays de l’ex-Union Soviétique, ce qui rend cette disposition attractive pour l’électorat.

La possibilité de la déchéance de nationalité

Un changement est apporté au 2e alinéa de l’article 50 de la Constitution kirghize, afin de permettre la déchéance de nationalité dans les cas de figure prévus dans une loi organique.

Dans l’exposé des motifs de cet ajout rien n’est dit, bien que le changement soit d’importance et mériterait une explication plus détaillée sur les raisons qui justifient cet ajout. Il est probable que cette initiative soit en réalité inspirée de celle des collègues de la Douma de la Fédération de Russie. Une proposition équivalente a en effet été soumise cet été, afin de pouvoir retirer la nationalité aux citoyens russes faisant partie d’une organisation terroriste et combattant dans les rangs d’un autre Etat.

De cette manière, le gouvernement s’enlève la responsabilité vis-à-vis de ces personnes et de leurs actes. Du point vue de la lutte internationale contre le terrorisme, cette position peut être caractérisée de passive, c’est-à-dire que l’Etat en question peut simplement déclarer que l’individu en question ne relève plus de sa compétence et que c’est à d’autres de s’en occuper

La probabilité est importante que la déchéance de nationalité ne soit pas uniquement utilisée contre les soi-disant « terroristes », mais aussi pour des motivations politiques et autres. La déchéance de nationalité est en effet un mécanisme efficace dans la lutte pour le pouvoir politique et sa conservation, et plus généralement un instrument de pression sur les personnes en désaccord avec le pouvoir politique.

Un parlementarisme qui se résumerait à un premier ministre fort

Les changements proposés témoignent de la volonté des initiateurs de renforcer les pouvoirs du Premier ministre et affaiblir ceux du Conseil Suprême. Le premier ministre se voit doté d’importants leviers de pression sur le pouvoir législatif. Suivant la législation actuelle, pour qu’une loi soit votée il suffisait de trouver une source de financement. Avec            le projet de révision, les parlementaires voulant soumettre une proposition de loi seraient obligés de consulter le premier ministre pour obtenir son accord, puisque celui-ci pourrait le bloquer à tout moment.

L’évolution proposée est en contradiction fondamentale avec le principe de parlementarisme, dont le Kirghizstan se vante d’être le seul représentant de l’ex-URSS. Les lois seraient ainsi exclusivement proposées par le gouvernement. Dans le cas d’un conflit entre les deux pouvoirs, la procédure pour que le parlement exprime son désaccord deviendrait beaucoup plus complexe, tandis que pour le premier ministre cette procédure serait simplifiée.

Central asia fact

Si actuellement le premier ministre peut soumettre un vote de confiance pas plus d’une fois par an, le projet de révision donnerait la faculté au premier ministre de soumettre un nombre illimité de votes de confiance. La validation des membres du gouvernement par le président deviendrait une étape formelle, qui pourrait être outrepassé par une décision du premier-ministre. La verticale du pouvoir sous le premier ministre se renforce. Actuellement les organes locaux participent – même si ce n’est que formellement – à la nomination des chefs de l’administration locale, toutefois avec les nouvelles dispositions, la nomination s’effectuera sans leur participation.

De plus il existe dans le projet de révision, un conflit d’intérêt direct. Le pouvoir législatif et exécutif sont deux branches séparées du pouvoir et de ce fait, l’un ne peut pas aller interférer dans le fonctionnement de l’autre. Or, avec les modifications proposées, le premier-ministre et le vice-premier-ministre voteraient d’abord les lois et devraient les exécuter ensuite.

Un pouvoir judiciaire que ne serait de facto plus indépendant

L’article 94 de la Constitution du Kirghizstan serait modifié pour ajouter qu’un individu prétendant à la fonction de juge, doit signer une lettre où il renonce au secret de sa correspondance, de ses discussions téléphoniques ou orales, de ses communications postales télégraphiques et de ses autres messages pendant la durée de sa fonction. Dans le cadre de l’absence de cette renonciation, l’individu ne peut être nommé ou élu à la fonction de juge.

La fonction de juge est régie par la Loi constitutionnelle portant « sur le statut du juge ». Des changements peuvent apporter à cette dernière loi, sans avoir besoin d’amender la Constitution. Les juges restent des citoyens du Kirghizistan et à ce titre, bénéficient de la garantie constitutionnelle du secret de la correspondance.

Il va sans dire que la lutte contre la corruption est cruciale, particulièrement dans le système judiciaire. Toutefois, la transparence totale des juges peut influer négativement sur l’indépendance et l’efficacité du pouvoir judiciaire. L’institution qui va effectuer ces « écoutes » aurait non seulement accès à l’information sur des actes de corruption, mais aussi à des informations à caractère personnel qui pourraient potentiellement être utilisées pour faire « chanter » les juges.

Dans le cas présent, c’est l’indépendance du pouvoir judiciaire qui se perd.

La contrôle de constitutionnalité abstrait est remplacé par un contrôle concret : un retour en arrière

La liste des personnes pouvant s’adresser à la Chambre constitutionnelle se réduit considérablement. Le contrôle de constitutionnalité abstrait est remplacé par un contrôle concret. Celui-ci suppose que le demandeur doit pouvoir démontrer en quoi l’acte lui porte atteinte personnellement et directement. Le contrôle abstrait désigne un contrôle de constitutionnalité d’une loi ou d’une norme effectué en dehors de tout procès. Il est ainsi possible qu’une requête sur la constitutionnalité d’une loi ou de toute autre norme juridique, indépendamment de leur utilisation dans des cas concrets.

Les changements proposés constituent donc un retour en arrière important par rapport à un véritable contrôle de constitutionnalité et abolissent le droit de chaque individu de contester la constitutionnalité d’une loi ou d’une autre norme juridique si il/elle considère que lesdites normes portent atteinte aux droits et libertés reconnus au Kirghizistan.

Réduire la liste des potentiels requérants auprès de la Chambre constitutionnelle revient à réduire la quantité de lois et de normes juridiques pouvant être contestées du point de vue de la constitutionnalité par les personnes physiques ou morales. La possibilité de réaliser un contrôle de constitutionnalité abstrait est un symbole démocratique par lequel n’importe quel citoyen, estimant que la loi enfreint ses droits constitutionnels ou pourrait les enfreindre, pourrait déposer une requête contre cette loi devant un tribunal.

La révision constitutionnelle introduit un contrôle de constitutionnel concret réalisé par la Chambre constitutionnelle, ce qui est un retour au système existant jusqu’en 2010 chapeauté par l’ex-tribunal constitutionnel. A cette époque, seuls les citoyens ayant connu une atteinte à leurs droits dans une affaire précise suite à l’application d’une loi ou autre norme juridique pouvaient saisir ce tribunal. Pour comparaison, la quantité de requêtes reçues par la Chambre constitutionnelle depuis les 3 années de son existence s’élève à 179, contre environ 25 requêtes en 20 ans pour le Tribunal constitutionnel.

L’article 96 de la Constitution de la République Kirghize connaît une modification, qui remet en cause le caractère définitif des décisions de la Cour Suprême et l’impossibilité de faire appel de ces décisions.

Il n’est pas indiqué dans l’exposé des motifs la raison de la remise en cause de cette disposition. Le caractère définitif et incontestable des décisions de la Cour Suprême constituent un élément fondamental de la protection juridique des citoyens. C’est une règle qui ne peut être abandonnée. Le système juridique à 3 niveaux [NDLR : Première instance – Appel – Cour Suprême] qui existe au Kirghizistan a démontré son efficacité partout dans le monde, il n’apparaît donc pas nécessaire d’ajouter encore un niveau.

Les délais des tribunaux pour juger les affaires, qui sont déjà extrêmement long, pourraient encore croître et les justiciables seraient obligés de patienter pendant des années avant que l’affaire ne franchisse les 4 niveaux et qu’une décision finale soit rendue. Les recours rendus possibles contre les décisions de la Cour Suprême génèreront encore plus de corruption dans le système judiciaire où les décisions de la Cour Suprême pourront être suspendus et remplacer par de nouvelles décisions.

Les alinéas 8 et 9 de l’article 97 disposerait que la Chambre constitutionnelle soit tenue de consulter le parlement et le président lors de toute procédure relative à la matière constitutionnelle. Le projet de révision prévoit une procédure en 2 temps pour que la Chambre constitutionnelle rende sa décision. En premier lieu, la Chambre constitutionnelle devrait envoyer au préalable ses conclusions sur l’inconstitutionnalité d’une loi au président et au Conseil Suprême. En deuxième lieu, c’est seulement après avoir reçu l’avis du président et/ou du Conseil Suprême ou alors en l’absence d’un avis (positif ou négatif) dans les 3 mois, que la Chambre Constitutionnelle pourrait rendre sa décision définitive. Dans l’hypothèse où les conclusions ne sont approuvées, celles-ci perdent de leurs forces. L’exposé des motifs donne une interprétation erronée de la place et du rôle du pouvoir judiciaire comme auxiliaire aux pouvoirs législatif et exécutif.

La confusion des pouvoirs exécutif et judiciaire

Premièrement, crée un conflit d’intérêt puisqu’une loi votée par le Conseil Suprême puis promulguée par le président est considérée du point de vue de ses derniers comme conforme à la constitution. Ces mêmes institutions ne peuvent donc pas décider par la suite s’il y a une contradiction ou non avec la Constitution.

Il est impossible de s’assurer de l’objectivité du parlement et du président qui n’ont pas intérêt à reconnaître leurs éventuelles erreurs.

Deuxièmement, le projet de révision implique une totale dépendance de la Chambre constitutionnelle vis-à-vis du président et du parlement, ce qui est inadmissible étant donné que ladite Chambre est une institution judiciaire, et que la séparation du pouvoir judiciaire vis-à-vis des deux autres pouvoirs est inscrite dans la Constitution du KR. De fait, la Chambre constitutionnelle deviendrait le département juridique du parlement et du président.

La procédure proposée complexifie le processus de décision de la Chambre constitutionnelle en cas de requête sur l’inconstitutionnalité d’une norme, mais permet au président et au Conseil Suprême d’exprimer leurs éventuels désaccords avec les accusations d’inconstitutionnalité. On peut également le voir par le nouveau procédé de vote, qui nécessite d’obtenir une majorité de ou  de l’ensemble des juges de la Chambre constitutionnelle.

Le président kirghiz Almazbek Atambaiev

Il est connu depuis un certain temps que la Chambre constitutionnelle ne fonctionne plus avec l’ensemble de ses juges. D’abord, ce sont 8 juges qui travaillaient pendant une longue durée, ensuite 9 et aujourd’hui 10 (alors que l’effectif théorique est de 11 juges). En outre, il y a la question du quorum, sans lequel la Chambre constitutionnelle ne dispose pas du pouvoir pour examiner les requêtes soumises (le quorum est fixé à de la composition totale soit 8 juges). Par conséquent, cette proposition rend la Chambre totalement dépendante et paralyse totalement son travail en cas de composition incomplète.

La Chambre constitutionnelle joue un rôle important dans le système des « checks and balances » et la garantie de la séparation des pouvoirs. De plus, c’est la seule institution appelée à protéger les droits des constitutionnels des citoyens en cas de violation par les deux autres pouvoirs. La révision pourrait aboutir à une absence totale de contrôle constitutionnel des actions du Conseil Suprême, du président et du gouvernement.

De même, l’institution qui a pour fonction de juger de la constitutionnalité des lois et de les abroger le cas échéant, serait totalement dépendante et incapable d’assurer sa mission. Dans ces conditions, il est possible qu’à l’avenir la porte soit ouverte à la violation par des institutions de la Constitution.

C’est de cette manière que la Constitution, qui possède la plus haute « force juridique » et sert de guide à toutes les normes inférieures, risque d’être affaiblie et ne plus être en position d’autorité et de « fondation » juridique par rapport aux autres lois et à tout le système juridique du gouvernement.

Une modification constitutionnelle confuse qui affaiblirait la construction légale de la République Kirghize

Dans l’ensemble, les principales propositions visent à renforcer excessivement les pouvoirs du premier ministre en affaiblissant le pouvoir du parlement et en renforçant le contrôle sur le pouvoir judiciaire, ce qui probablement provoquerait un déséquilibre important dans le système actuel de pouvoirs et de contre-pouvoirs. De plus, le projet comporte un nombre conséquent d’initiatives qui –si elles étaient entérinées- n’amélioreraient pas la vie des citoyens, mais au contraire montrerait une l’image d’une « démocratie imparfaite » au monde entier. Enfin, une dernière série de modifications concernant notamment la régulation de l’application de la prescription en matière pénale, l’interdiction du mariage homosexuel, l’autorisation de procéder à l’écoute des juges, peuvent être simplement inscrites (ou le sont déjà dans le cas de l’interdiction du mariage homosexuel) dans la législation actuelle, sans avoir besoin d’amender la Constitution.

Le projet de révision constitutionnelle laisse entrevoir un nombre important de conflits potentiels et ne permet pas de résoudre les problèmes pointés par les initiateurs, tout en en créant de nouveaux.

Article originellement paru en russe sur Zanoza.kg, traduit par Dmitri Rechov et édité par la Rédaction de Novastan

Jogorku Kenesh Bichkek
President.kg
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